La apuesta audaz de la Unión Europea: fondos rusos congelados, Ucrania y el riesgo de romper su propia legalidad
Bruselas se juega años de confianza y cohesión interna en un intento sin precedentes por financiar la resistencia ucraniana con activos rusos paralizados
Por primera vez en su historia, la Unión Europea podría utilizar activos estatales congelados de un país extranjero para financiar la guerra de otro. No es solo un movimiento estresante a nivel legal, político y diplomático, sino una encrucijada que podría redefinir cómo Europa entiende el derecho internacional, la solidaridad intergubernamental e incluso la estabilidad del euro.
Un escenario sin precedentes: Ucrania al borde del colapso financiero
La invasión rusa de Ucrania ha desatado una ola de consecuencias humanitarias, militares y económicas sin precedentes en la Europa del siglo XXI. Dos años después de la ofensiva inicial, Ucrania enfrenta una catástrofe financiera. El Fondo Monetario Internacional estima que necesitará 137 mil millones de euros (160 mil millones de dólares) entre 2026 y 2027 solo para evitar el colapso económico. Y el dinero, según Kiev, debe llegar como tarde en la primavera de 2025.
En respuesta, la Unión Europea ha jurado apoyar a Ucrania, y ha surgido una idea tan ambiciosa como polémica: usar parte de los 210 mil millones de euros en activos rusos congelados —principalmente del Banco Central de Rusia— para financiar un paquete de ayuda a través de un “préstamo de reparación” valorado en 90 mil millones de euros.
Plan A: financiación de Ucrania con activos rusos congelados
La estrategia principal, propuesta por la Comisión Europea y respaldada por Ursula von der Leyen, consiste en transformar activos financieros anteriormente intocables en un instrumento de financiamiento para Ucrania. El préstamo estaría respaldado por la comunidad internacional, incluyendo el Reino Unido, Noruega y Canadá, y funcionaría bajo el principio de que Rusia debería reembolsarlo una vez finalice el conflicto y pague los daños de guerra. Un escenario que, para muchos, nunca llegará.
No obstante, este plan presenta numerosas complicaciones:
- Problemas de legalidad: El Banco Central Europeo ha advertido que confiscar activos extranjeros podría erosionar la confianza internacional en el euro.
- Reputación de Euroclear: La cámara de compensación belga, que gestiona la mayoría de estos activos, teme perder inversores si se ve envuelta en una operación considerada riesgosa.
- Temor a represalias: Bélgica teme que Rusia, además de denunciar legalmente la medida —como ya ha hecho en tribunales de Moscú— tome represalias financieras o incluso cibernéticas.
En palabras de un diplomático europeo involucrado en las negociaciones: “Se trata de una forma totalmente nueva de movilizar finanzas públicas. Los parlamentos podrían tener que intervenir. No es fácil.”
Plan B: emisión tradicional de deuda, pero con obstáculos
Ante la oposición al Plan A y su carga legal e institucional, ha emergido un Plan B: emitir deuda conjunta europea, como se hizo con el Fondo de Recuperación durante la pandemia de COVID-19. Este enfoque es preferido por países como Bélgica y es jurídicamente más limpio, pero requiere el acuerdo unánime de los 27 estados miembros.
Ese consenso es prácticamente inalcanzable, al menos por ahora. El primer ministro húngaro Viktor Orbán ha bloqueado sistemáticamente cualquier propuesta de financiamiento directo a Ucrania. Aliado cercano de Vladímir Putin y autoproclamado “mediador de paz”, Orbán ha convertido a Hungría en un rastreador solitario de políticas pro-Kremlin dentro de la UE.
Fragmentación política: un bloque dividido
El mapa político de esta votación refleja grietas dentro del seno comunitario:
- Apoyan firmemente: Alemania, Francia, países bálticos, Polonia y España.
- Con reservas: Italia, Bulgaria, Malta y Eslovaquia.
- Abiertamente opuestos: Hungría y Rusia (obviamente, fuera de la UE, pero clave en el contexto).
Ante este escenario, y considerando que el Plan A solo requiere una mayoría cualificada de dos tercios para ser aprobado, muchas voces internas postulan llevarlo adelante sin el beneplácito de todos. Pero hacerlo podría provocar consecuencias institucionales devastadoras.
¿Un golpe mortal a la unidad europea?
Forzar estas decisiones contra la voluntad de varios Estados Miembros —y especialmente contra uno cuya economía podría quedar expuesta como es Bélgica— atenta contra la lógica de consenso que define al bloque desde su creación.
La historia de la UE está marcada por consensos dolorosos pero inclusivos, desde los tratados fundacionales hasta ampliaciones como la de 2004. Si se rompe esa premisa ahora, se corre el riesgo de establecer un precedente que podría dificultar futuras decisiones importantes en otros temas: el Pacto Verde Europeo, la ampliación hacia los Balcanes occidentales o incluso la política migratoria común.
¿Qué está en juego?
- Confianza en el euro: Cualquier percepción de uso arbitrario de activos puede provocar fugas de capital y desconfianza en el sistema financiero europeo.
- Relaciones con terceros países: Si la UE puede “usar” activos rusos congelados, ¿qué garantiza a China, Arabia Saudita o Catar que no podrían ser los siguientes?
- Estabilidad jurídica: La Comisión sostiene que tiene base legal, pero la jurisprudencia internacional actual no contempla estos casos claramente.
Por otro lado, más allá de los riesgos, hay también razones sólidas para avanzar con esta política. La necesidad de Ucrania es real, y el tiempo es limitado. Von der Leyen ha sido clara:
“Tenemos que tomar la decisión de financiar a Ucrania por los próximos dos años en este Consejo Europeo.”
Bruselas: terreno de una diplomacia al límite
En las reuniones que se celebran en Bruselas esta semana, presididas por António Costa, la presión se palpa en el aire. La posibilidad de una cumbre extendida durante varios días está sobre la mesa, como ya ocurrió antes con el fondo post-COVID.
Pero esta vez hay más en juego. No es solo dinero: es la legitimidad institucional del proceso comunitario, la relación con sus ciudadanos y la arquitectura del sistema multilateral basado en normas.
Posibles escenarios
En estos momentos, todo podría suceder:
- Aprobación del préstamo con fuerte mayoría y pequeñas concesiones a Bélgica y sus aliados escépticos.
- Fractura del consenso y posposición del mecanismo a una cumbre posterior.
- Avance de un modelo híbrido que combine deuda común parcial y acceso limitado a los activos rusos.
Este será uno de los momentos más definitorios para la UE desde el Tratado de Lisboa. La tensión entre legalidad y necesidad marcará el rumbo de su política exterior, de cohesión y de autonomía estratégica europea.
Lo que está en juego no es solo la salvación de Ucrania: es la identidad misma del proyecto europeo.
